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加快立法进程保障电信业由大变强
蒋耀平

2004-05-18 来源:[人民邮电报]

 

加快立法进程保障电信业由大变强

蒋耀平

  2000年,为适应电信监管的需要,国务院制订颁布了《中华人民共和国电信条例》,对电信市场和电信监管法律关系进行规范和调整。《电信条例》的出台极大地促进了我国电信事业的发展。但同时,由于《电信条例》是一部行政法规,同法律相比,它的效力等级相对较低,对违法行为的处理力度也较为有限。另外,由于近年来我国电信市场和电信监管方面出现了一些新的情况、新的问题,如近年来的电信重组、国内竞争性电信市场的形成等,《电信条例》在适用和实施方面已逐步显示出一定的局限性。

  电信对国民经济和人民群众的生产、生活正发挥着越来越重要的作用。在新的历史时期,以国家法律的形式规范电信市场秩序,调整电信活动中的各种社会关系,成为国家法制建设的一项重要任务。电信活动和电信监管中的社会关系迫切需要上升为法律关系,通过具有较高权威性的法律来规范。

时代呼唤《电信法》尽快出台

  制订《电信法》是社会主义市场经济的内在要求。

  完备的法律制度是社会主义市场经济的内在要求。市场经济是一种法律治理的经济。社会主义市场经济应当是严格按照体现人民意志、反映社会主义市场经济规律的法律制度进行运作的法制经济。不断推进法制建设,逐步形成完备的法律制度,是市场经济客观规律的内在要求,也是市场经济健康发展的重要保障。

  随着我国经济体制改革的不断深入,我国已经初步建立了社会主义市场经济体制。在市场经济体制下,国家管理经济的方式应由以“行政手段”为主的管理方式转变为以“法律手段”和“经济手段”为主的管理方式,以宏观管理的方式替代原有的微观管理方式,政府作为市场的管理者不应成为市场活动的主导者而只是市场活动的监管者、裁判者。市场经济体制的建立和完善对立法提出了要求。《电信法》作为调整我国电信活动的法律,可以通过立法确立我国新型的电信运营关系和电信监管关系,为我国电信运营活动和电信监管活动的进行提供适应市场经济需要的法律依据。

  制订《电信法》是电信发展改革的必然要求。

  进入20世纪90年代以后,适应电信业发展的需要,我国加大了电信改革的力度,并结合我国电信发展的特点,进行了结构重组,开始形成多运营商竞争的格局。2002年,中国电信集团公司和中国网络通信集团公司的成立,使得我国电信业的运营机制、市场格局和管理体制都发生了质的变化。电信业彻底实现了政企分开,形成了多运营商竞争的局面。为保证在多运营商竞争条件下电信运营活动和电信监管活动的顺利进行,维护公平公正、有效有序的市场竞争秩序,维护市场主体的合法权益,需要创造适合竞争需要的法律环境。《电信法》的制订,为维护公平竞争的市场秩序创造了条件。

  制订《电信法》是应对我国加入WTO的必然要求。

  加入WTO,为我国进入国际市场打开了方便之门,为我国电信业吸引外国资本和先进技术进入国内市场、国内资本和技术开拓国际市场创造了极为有利的条件。要实现国内电信市场与国际市场的有机融合,促进我国电信业健康、有序的发展,必须建立一套符合我国实际和我国入世承诺的电信运行规则。制订《电信法》,对有关电信运行规则进行规范和调整,极为必要。

为电信业发展创造良好的法制环境

  《电信法》将有助于电信市场秩序的维护。

  在电信垄断经营时期,由于电信市场中的经营关系较为简单,因此除了处理电信运营企业和电信用户之间的关系外,不存在更多的社会关系。并且,在垄断经营时期,由于电信服务基本上处于供不应求的状态,因此电信关系也相对简单,大量的行为可以通过计划手段、行政手段来解决。而在多运营商竞争的格局下,情况则完全不同。在多运营商竞争的格局下,不仅需要解决电信运营商与电信用户之间的关系,还要重点解决不同电信运营商之间的关系,以保证运营商之间的公平竞争。《电信法》立法,为上述关系的调整和规范创造了积极的条件。

  《电信法》不仅能够确立符合电信运营和电信监管需要的市场准入制度,而且还能够设定公平、明确的市场运行规则,促进市场主体之间的公平竞争;不仅能够对电信运营企业的市场行为进行指引和规范,还能够对电信监管机构的行为进行约束和规范;不仅对合法的电信市场行为予以积极的保障,还能够对违反法律规定、破坏竞争秩序的行为予以严厉打击。上述举措,能够有利地维护电信市场秩序,促进我国电信业的健康发展。

  《电信法》将有助于保护电信运营企业的合法权益。

  企业是市场活动的主体。市场经济条件下的企业,应当具有独立的法律人格、平等的法律地位、完全的行为能力和责任能力。法律必须对各类企业的组织、地位、作用和活动规则作出规定,才能够使其成为权责明确的市场主体。《电信法》通过规范和调整电信经营行为,维护和保障合法的电信经营行为,打击和惩处违法的电信经营行为,为电信运营企业的依法经营、维护电信运营企业的合法权益,提供了法律上的保障。

  首先,《电信法》通过对电信运营企业的法定权利的保护,维护电信运营企业自身的合法权利。在《电信法》中,通过对电信运营企业各项权益,如电信运营主体资格、电信运营行为、电信建设活动等项权益的保障,为电信运营企业的依法经营活动提供了有力的保障。其次,《电信法》通过对电信监管机构机关监管行为的规范和约束,维护了电信运营企业的合法权利。《电信法》在赋予电信监管机构以一定的监管权的同时,也对其监管权的行使和监管活动的开展作了相应的限定。《电信法》首先确定了电信监管中的“依法监管”原则,要求电信监管机构在行使电信监管权时应当严格地依法进行。同时,《电信法》还规定了电信监管机构的信息公开制度、电信监管工作人员的保密义务等,为电信监管机构的依法行政和维护电信运营企业的合法权益,起到了积极的作用。

  《电信法》将有助于维护广大电信用户的权益。

  维护广大电信用户的合法权益是《电信法》立法的根本目的之一。我们的一切工作,包括法制建设,都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。我们的法律法规,只有顺民意、谋民利、得民心,不断地让人民群众得到实实在在的利益,才能得到人民群众的支持和拥护,才能够真正贯彻实施。

  《电信法》不仅以专章的形式对“电信用户权益”作了规定,而且还针对电信服务过程中可能出现的损害电信用户利益的行为进行了专门规定。《电信法》从电信服务质量监管和处理电信运营企业和电信用户之间的争议的方面,对保护电信用户的利益作出法律上的规定,为电信用户依法维护合法权利提供直接的依据。同时,《电信法》还通过明确规定电信用户可以享有的权利和电信运营企业应承担的义务,确立了电信服务经营者和电信用户在电信服务过程中的具体关系。这些规定,成为电信用户自身或者借助电信监管机构约束电信运营企业,维护其合法权益的法律依据。

  《电信法》将有助于保证我国电信业迈入国际电信市场。

  WTO的加入,为我国电信业进入国际电信市场,参与国际电信竞争创造了有利条件。但WTO有其确定的规则,各成员应当遵守和执行。WTO规则关于电信监管“非歧视性”和“透明化”的要求不仅要求我们按照入世协议的规定,制订公平、公正的电信监管规则和电信运营规则,还要求这些规则以公开的方式公布出来。立法是符合WTO要求的最适当的规则表现形式之一。为满足WTO规则的要求,我们应当健全我国的电信法律体系,完善我国的电信立法。

  《电信法》通过建立一套公平、公正的电信运行机制和电信监管规则,为我国在电信领域吸引外资和国内资本融入国际电信市场,参与国际竞争,提供了重要的保障。在世界范围内,电信技术发达、资本雄厚的国家都是市场程度高、法制健全的国家。从资本及投资的安全性考虑,外商投资者往往将是否有公平合理、体系完善的法律作为其是否进行投资的一个基本条件。不具有完备的电信立法,难以吸引国外资本和技术进入中国,提高我国的电信发展水平。同时,国内资本进入国际市场,参与国际竞争,也需要有可以遵守的法律规定。《电信法》不仅可以为国内资本进入国际市场提供确定性的指引,还可以对国内资本和国内投资者起到积极的保护作用。

  《电信法》将有助于实现我国电信业由大到强的转变。

  《电信法》是在我国电信改革与发展进行到一定阶段、电信产业发展到一定水平的情况下制订的。它既是巩固近年来我国电信改革与发展成果,巩固政企分开、形成多运营商竞争市场格局等重要成果的需要,也是我国实现由电信大国向电信强国转变的需要。

  随着我国电信业的健康发展,我国已成为电信大国之一。而在新的形势下,将电信大国发展成为电信强国已经成为我国电信业发展的基本目标之一。如果说电信大国主要对“量”的方面作出要求和评价,那么电信强国则更侧重于从“质”的方面作出要求和评价,要求对现有的电信业务进行新的整合。要实现这一转变,需要具备多方面的条件,其中建立一套适合电信业发展需要的法律体系,确立一套适合电信业发展需要的法律关系,是非常重要的一个方面。从电信发展的要求看,《电信法》的缺位将成为影响甚至制约我国电信业实现由大到强转变的重要因素之一。

  从我国当前的电信立法体系看,我国虽然制订出台了《电信条例》、《电信业务经营许可证管理办法》等行政法规和部门规章,它们的出台也极大地促进了我国电信事业的发展。但是,由于《电信条例》等法律文件的效力等级相对较低,在调整内容和调整力度等方面都显示出一定的局限性。为保证我国电信改革与发展的顺利进行,实现我国由电信大国向电信强国的转变,制订出台一部具有较高法律效力、对电信运营和电信监管起到根本性调整关系的法律,是极为必要的。在调整内容方面,《电信法》可以根据电信发展的需要,以国家法律的形式,确立适合我国电信业发展的电信运营制度和电信监管制度。同时,《电信法》还可以通过设定法律责任的形式,追究违反上述制度的行为的行政法律责任和刑事法律责任,以保护有关规定的贯彻和落实。

强化依法经营意识 树立依法监管观念

  电信运营企业及电信监管机构要正确认识《电信法》对电信经营活动和电信监管活动的影响和作用。

  电信运营企业要实现依法运营,电信监管机构要实现对电信运营活动的有效监管,必须对《电信法》立法有一个正确的认识。

  制订《电信法》的根本目的是为了维护电信市场秩序,维护电信用户和电信运营企业的权益,促进电信业的发展。对电信运营活动进行调整,对电信监管活动进行必要的规范,正是为了实现上述的目的。“没有规矩,不成方圆”,《电信法》设定市场准入条件,对电信市场行为进行必要的规范和调整,正是为了建立公平公正、有效有序的市场秩序,保护每一个市场竞争主体都能够在市场中依法经营,在电信经营活动中依法享有各项权利。同样,对电信监管主体的监管行为进行相应的约束和规范,也是为了保证电信监管主体依法行政,保证监管活动合法、合理地进行。

  应该看到,约束和规范是手段而不是目的,对电信运营企业和电信监管机构进行必要约束的根本目的是为了促进发展,是通过建立一套长效机制来保证电信运营企业依法享有各项应得的权利和利益,保证电信监管的有效进行。

  《电信法》的出台将对我国电信业的发展产生重要的影响。电信运营企业和电信监管机构都应作出积极的反应,应对《电信法》出台对电信发展所产生的影响。

  电信运营企业作为电信市场的主要活动主体之一,应对《电信法》出台有一个正确的认识和判断,并采取积极的措施,迎接《电信法》的出台。电信运营企业应当牢固树立依法经营的观念,在经营过程中坚持诚信经营、依法经营,大力增加企业的核心竞争力,保证企业在竞争中立于不败之地。

  电信监管机构在对电信运营活动进行监管时,应当树立依法监管的观念。监管机构要充分认识到,电信监管权既是电信监管机构拥有的一项权力,也是一种责任,是职权和职责的统一。各级电信监管机构应当严格依照法律的规定,充分、准确、积极地行使法律赋予的电信监管权,做到不越位、不缺位、不错位,推动监管工作的依法进行。


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