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欧盟电信管制走向统一
周光斌

2004-05-25 来源:[当代通信]

 

欧盟电信管制走向统一

周光斌

  欧盟委员会根据全球化进程和盟内的实际情况,经常向各成员国就电信改革不断发出“指令”或“框架指令”。我们粗略统计了一下,从1997年到2003年,欧盟至少向成员国发出了15项电信指令。其中,特别重要的有2002年4月24日欧共体部长理事会(Council of Ministers)与欧洲议会就建立电子通信网、业务及相关设施达成协议,形成框架指令。在诸多指令中,该管制框架倍受世人关注。它包括:“电子通信网及业务的接入与互联”指令(AID)、“关于电子通信网及业务的授权”指令(AD)、“关于电子通信网及业务的共同管制框架”指令(框架指令FD)和“关于普遍服务和电子通信网及业务有关的用户权利”指令,简称普遍服务指令USD。该管制框架指令旨在全欧盟范围内创造一个公平竞争的环境,并要求各成员国在15个月以内将其载入各国的国内法,最后实施期限为2003年的7月25日。2003年2月12日,欧盟又公布了未来电信管制框架的补充内容,重申2002年4月电信管制主体框架的精神,突出“促进竞争、技术中立和放松管制”。欧盟要求在已经实现有效竞争的领域,成员国管制机构(NRA)必须取消管制。需要管制的电信业务市场必须满足以下条件:存在严重的市场进入障碍、竞争在给定时间内有无法克服的困难,竞争规则失灵。这些条件必须得到欧盟的认可。总之,欧盟的电信管制机构正面临新的改革和调整,通过不断发送带有强制性的指令,推进协调一致或统一的类似FCC一样的管制机构。2004年欧盟成员将扩大到24个,电信管制机构的改革还将继续下去,改革的趋势是走向统一。

电信指令的主要内容

  欧盟委员会根据欧盟的统一和各国改革的进程,及时发布电信指令,主要内容大致包括:

  ·废除相对繁琐的许可处理程序(并不是取消许可证制定);

  ·尽可能限制对电信及媒体业的管制范围;

  ·术语定义或界定的规范与统一;

  成员国管制机构(NRA)在从事市场分析时应用的程序;

  重新界定显著市场影响力(SMP),与竞争法的概念保持一致;

  如果某一市场已经实现了有效竞争,NRA必须对其废除正在执行的管制机制;

  在市场定义或显著市场影响力分析上,如果NRA的决议有可能损伤统一市场的形成,或违反欧盟法律,欧盟拥有推翻NRA决议的权力;

  欧盟委员会有责任评述(定义)普遍服务义务所涵盖的范围;

  ·技术中立原则;

  ·完全的上诉极力(利益各方可以就成员国管制机构的决定向独立的或第三方上诉机构提出申诉)

指令或管制框架如何国内化

  在2003年10月13日日内瓦电信大会上,法国电信管制局主席Paul Champsaur发表了题为“为未来管制”的演讲。他的演讲诠释了欧盟目前频频提到的“电信管制框架”。他说,为了履行管制机构的职责,管制机构要提前预测未来的态势和变化,这些态势和变化可能是法律的、可能是经济的,也可能是技术性的。

  他说,在法律方面,管制的前提是要有一个法律管制框架。在欧盟,管制框架主要是实施来自其政策机构的指令。欧盟各成员国将指令转化为国内法后,这些指令就被委托给管制机构实施。实际上,欧盟定义指令是一种新的法律框架,被称为“电信文件”。将欧盟指令转化为成员国法律要求忠实指令的原意,不能因转化产生法律政策上的矛盾。目前欧盟的电信管制机构都是独立的,目的是为了避免政治和经济的压力。

  Paul Champsaur称,这种新的指令或法律框架指明了管制的方向,即未来的电信管制越来越效法一般竞争法原则,同时又承认特殊行业管制的必要性。管制框架使管制者更加贴近不同的市场,更详细了解市场在竞争环境下的多样性。管制框架为管制者提供更加合适的灵活管制手段,但同时对管制者的要求更严了,因为要求管制者正确采取干预方式。为此,管制者应当坚决加强自身的经济分析能力。

  这位管制局主席说,电信管制者的所有决定应当具有可见性,以便更好地发挥有效公平竞争;法律环境因此应尽可能稳定,而不是脆弱。在某个特定的区域经济范围内,市场竞争力度、行业和技术融合、市场协调等,先决条件是调整和修改已有的管制框架,就象欧盟现在所作的。

融合是管制机构改革的主题词

  1997年欧共体发表了融合绿皮书明确指出,不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息和电脑信息和数据。网络融合不仅是不同技术的融合,而且是不同业务的融合。绿皮书阐明了新电信业、新广播业和新信息技术的内涵,认为压缩技术和数字技术可以促成电信网提供大量新电信业务以及交互型多媒体业务信息。新广播业拥有越来越多的卫星频道和地面有线频道,用户采用电子节目指南(EPG)导航方式菜单选择电视节目和交互型视频业务。新信息技术能够实现三网合一的目标,能够大规模提供各种通信(电信、电视广播和电脑图像及文本数据等信息)业务,包括互动多媒体业务。

  欧盟成员国在执行其指令时感到,融合的世界需要融合的管制,各种技术的融合及网络的融合需要创新的管制;所有新业务的融合增强了竞争力度,但基础设施的竞争力度有限,因此需要进行有效管制;在融合背景下,广播电视领域里的内容和节目提供相关的管制问题也已经凸现,需要一种明确的和一致的管制方式;同时,频谱管理越来越市场化,这一切都向现有的电信管制机构提出了新的挑战。

  英国的网络融合已经收到了积极的效益。到目前为止,英国超过三分之一的住户有数字电视设备,也是世界上第一个在三个不同的平台上开办数字业务的国家。而且,英国宽带网和宽带因特网正在处于大发展时期,BT公司在2002/2003财政年度里,宽带业务办公用户和住宅用户数量增长386%,达到80万户。截至2003年6月中旬,其宽带业务办公用户和住宅用户数量已经超过100万户(主要采用ADSL技术)。作为其核心业务的宽带网,BT公司在其宽带网用户线上还开办了视频业务、娱乐游戏、音乐和教育业务。许多企业使用宽带网业务提高了竞争力并且得到最佳利用成本的机会,融合给消费者带来实实在在的利益。

管制改革英国当先

  如上所述,对下执行欧盟指令,英国一直走在其他成员目的前面。英国电信管制改革,大而言之,可以分为管制机构调整和管制内容的变化两个方面。

  1、管制机构的调整

  英国政府及其电信管制机构对欧盟的指令和管制框架总是积极执行的,并在执行中显示创意。典型的有,对电信管制局(Oftel)方面所进行的工作已经引起欧盟和全球通信业界的关注。早在2000年底,英国政府发表了“白皮书”,承诺成立OFCOM;2001年7月中旬,英国政府授权设立一个OFCOM小型董事会(由9人组成),其唯一的职能是为OFCOM正式成立进行准备交接工作;2001年5月宣布,其既定目标是2003年底OFCOM开始运作,2002年3月,OFCOM提案得到王室首肯;2002年5月“通信法案”联合起草委员会着手工作;2003年5月前,英国政府完成了对OFCOM高级领导成员的任命。在法律调整方面,英国的表现也是突出的。经过两年的酝酿和准备.2003年6月英国政府向议会提交了新的“通信法案”(Communications Bill),7月17日英国议会批准了通信法草案,从而产生了《2003年通信法》,确立了OFCOM通信管制机构的法律地位。

  根据新的通信法规定,OFCOM将由已有的五家管制机构整合而成,从而完全取代他们(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)而成为英国唯一的独立通信管制机构,全面监管电信业和广播电视行业,也包括媒体内容等。OFCOM的成立改变了对电子通信业多头管理的分散管理体制。在某种意义上讲,OFCOM是多种机构融合的结果。当初关于组建0FC0M的“白皮书”和其他政策文件就明确指出,OFCOM应采用的管制原则是融合管制,而其核心是发展各传送体系之间的持续有效竞争,并且确保用统一的方式按照标准的竞争规则和指导原则来监管反竞争行为。现时鼓励竞争的管制框架是分裂的,管制方式不统一,不利于有效竞争和有效管制。OFCOM未来主要使命是:

  ·接管上述五家电子通信业务法定管制机构的全部职权;

  ·采用合理化方法和综合战略方法鼓励有效自律和共同管制(co-regulation);

  ·采用电子通信网及其业务的新管制框架来取代现行的电信许可证颁发体制;

  ·有权创造新机制来按照其规章条例进行频谱交易,并且建立认可的频谱接入模式;

  ·通过消费者专门小组保护消费者利益;

  ·在整个通信行业内,行使1998年竞争法和2002年企业法授予的权力;

  ·建立有关网络及业务和频谱使用权裁定的上诉程序。

  2、管制内容的变化

  英国2003年通信法对以前的管制内容进行了重大改革,它体现在对许可证制度的管制和管理上。

  首先,改革以往电信许可制度,使其向一般授权转变。这种转变符合欧盟新的通信管制框架,因为管制框架要求欧盟成员国电信市场准入由许可证制度向一般授权转变。英国现有的电信许可体制是基于对电信系统经营、并且针对电信系统发放个别许可证。为实施欧盟管制新规则,英国2003年通信法改为个别许可证。为实施欧盟管制新规则,英国2003年通信法改为采用一般授权,只针对电信系统和电信业务经营提出一般性条件(general condition)。今后,除了需要个别许可证或使用权来保证稀缺资源的最佳利用外,新的通信提供者可以自由进入电信市场,而不必申请许可证。

  在无线领域,英国2003年通信法充分考虑了无线频率资源的特殊性。以前的通信法规定,经营无线通信设备的许可权由主管通信的国务大臣掌握。新通信法仍然保留了许可证制度,只是将频率许可管理和实施权转交给了OFCOM。光从这一点看,2004年面世的大一统管制机构OFCOM的权力就比以前的Oftel大许多。须知,频率许可管理和实施权以前是属于无线管制局和无线通信局。

  还有,英国2003年通信法引进频率许可和许可证交易制度,开放无线电频率许可证或频率许可二级交易市场。频率交易可以是对许可证或RSA许可(既获得承认的频率接入,它是频率许可证的一种补充形式)中的所有权利义务的概括转让,也可以部分转让。通过频率交易,受让人可以成为这些权利和义务的独家承担者,也可以与转让方分享权利和义务。

其他成员纷纷跟进

  如前所述,欧盟关于电信改革的指令或框架指令于2003年7月25日全面生效。但在具体执行中,有的成员国遇到了一些困难,不能如期将新的管制框架载入本国法律。法国、德国、比利时和荷兰就属于这种情况。尽管如此,各成员国在2003年7月前后纷纷采取措施,或修改法律,或出台新通信政策,以跟上欧盟的改革步伐。

  1、法律调整

  德国政府在2003年10月14日提出了一份新的电信法草案,以促进以德国电信为主导运营商的电信市场向竞争者开放。德国经济部认为,新的法律旨在改善这个欧洲最大的电信市场的竞争环境。德国经济部长在一份声明中指出,“我们的目标是在电信业保持竞争,最终在不同的利益之间达到一个平衡。”特别值得注意的是,该法律草案强调,如果德国电信违反电信法,新法将允许德国电信监管者剥夺德国电信由此可能会取得的额外利润,并且新法通过诉诸法庭的方式对运营商拖延执行法规的权利予以限制。这部新的法律草案将在2004年提交国会讨论和审议。

  另外,一些北欧的成员国根据欧盟的指令和改革框架,对本国国内通信市场进行分析。为了保障充分竞争,这些成员国对具有市场主导力量的运营商进行限制。为此,一些北欧国家首先将欧盟的指令通过国内立法变成各成员国的国内法律条文。到目前为止,在北欧成员国中,除英国已经率先制定了《2003年通信法》外,爱尔兰和奥地利也都及时修改了他们的国内立法。芬兰通信管制局(FICORA)于2003年9月2日组织了北欧有关执行欧盟通信立法的研讨会。FICORA一共收到了225个有关市场主导力量运营商的建议草案,其中的111个建议草案正在审议之中。这些建议涉及固定电话运营商、本地环路出租、国际漫游和固定电话网间互联。在此基础上,芬兰通信管制局已经提出了几个关于通信市场的决议草案。决议在国内生效之前,拟在欧盟范围内征求意见。2003年1O月,芬兰将第一个决议告知欧盟委员会和其他成员国。如果国内决议违背了欧盟指令,欧盟委员会在必要的情况下可以介入。

  2、协调管制

  欧盟大部分成员国早就按WTO的要求成市了独立的电信管制机构,但独立的形态和程度各不相同,在执行管制时“政出多门”,因而影响管制效率。成员国意识到这一点,认为有必要协调管制。除已经介绍的英国做法外,葡萄牙在这方面别开蹊径:葡萄牙以前由两个机构对电信市场实施管制,为了协调管制,2003年9月26日,葡萄牙通信管制机构ICP-ANACOM主席和国家竞争当局主席分别代表双方签署一份合作协议。两个管理部门之间签署合作协议的目的在于使双方在执行依据法律赋予各自的职权时,增加管理合作的流畅性,避免管理工作的重复性,确保双方的决定和实施措施的一致性。双方形成的正式合作协议具有强制性,有效期为三年。三年后如果认为有必要,该合作协议可以自动展期。为保证两个管理部门各自的利益,双方每年将对合作协议进行年度评估。

  3、其他措施

  其他措施是一个宽泛的概念,但这里指的是一些欧盟成员国为响应“盟主”指令所采取的具体办法。

  首先,法国将通过招标实施普遍服务。主管法国电信业的工业部长2003年9月下旬表示,电信市场和管理规则的演进进入一个新阶段。根据前不久生效的欧盟关于电信普遍服务的指令,今后法国将通过招标程序指定普遍服务运营商。而在此之前,法国《电信管制法》规定,“法国电信公司是负责普遍服务的国有运营商”。法国电信集团公司的经营许可证的附属任务书也对此给予了确认。法国电信管制局ART据此表示,同意通过招标机制指定普遍服务电信运营商,同时作为特殊情况,希望仍然保留法国电信集团公司继续承担普遍服务义务。

  另外,法国和葡萄牙的电信管制机构纷纷要求运营商提供码号可携带服务,以便加大市场竞争,从而给用户带来更多的选择。经过充分的准备,法国电信管制机构ART确认,从2003年6月30日开始,法国移动运营商应该实施移动号码可携带服务,GSM用户在法国本土内都可以享受这种服务,且该业务对预付卡用户和后付费用户一样适用。几乎在同一时间,葡萄牙通信管制者ANACOM也要求其国内移动运营商提供码号可携带服务,并在2003年7月对该服务展开大规模宣传。


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